西方自主制裁机制发展下的合规挑战

在化险集团2019年底发布的《2020年全球制裁情况展望》专题报告中，我们曾经对全球制裁的五大趋势进行过解读，分别是：美国制裁措施与日剧增，美国内部对于制裁存在分歧，欧盟和美国在制裁问题上渐行渐远，美国正鼓励盟友建立制裁机制，域外制裁制度不断发展。

随着疫情重塑全球地缘政治格局，一年多后重新回头看，当初的趋势有的发生了改变，而有的则进一步增强——例如西方国家自主制裁机制的发展。企业战略、投资、合规、法务等领域的专业人士在关注美国新政府对制裁制度带来的变化同时，也需重视日益增长的西方自主制裁机制所引发的各种挑战。

• 美国、欧盟和联合国的制裁机制将继续对跨国企业构成重大的全球合规风险。
• 随着联合国安理会越来越难以达成共识，西方国家将愈发依赖自主制裁机制，并将其作为外交政策工具。
• 西方自主制裁机制所针对的议题和国家，往往与美国和欧盟的制裁行动高度重合。
• 然而，各国拟定的具体制裁名单却往往存在差异，给全球企业带来更为复杂的合规挑战。

“三驾马车”威力依旧

当前，美国、欧盟和联合国的制裁措施，依然是企业全球运营面临的最沉重合规压力。

• 凭借美元在全球金融体系中的核心地位、严格的制裁执行以及二级制裁的广泛适用范围，美国仍是全球制裁能力最强的国家。
• 欧盟制裁的底气源于市场规模和地位以及欧元在国际贸易和金融往来中的作用。一旦制裁决定下达，所有欧盟成员国都有义务执行。
• 同样，联合国成员国也需遵守安理会的制裁决定。但实际上，一些西方国家和瑞士、新加坡等国际金融枢纽是此类制裁的主要执行者，它们大多都有安理会制裁的国内法实施程序。

日韩等经济体通常遵守国际制裁决定，主动实施的情况不多；当然也有国家针对具体的双边关系和事件实施经济和外交制裁，比如俄罗斯、乌克兰和几个海湾国家。

自主制裁日益发展

近年来，一些西方国家加强了自主制裁机制，不断更新国内法律框架，为实施联合国要求之外的制裁手段提供基础——例如澳大利亚2010年的《自主制裁法案》、加拿大1992年的《特别经济制裁法案》等。此外，根据2018年的《制裁和反洗钱法案》，英国在退欧之后也可实施长期的自主制裁机制。

自主制裁机制的发展一定程度上反映出全球地缘战略竞争的激化。在联合国安理会难寻共识的情况下（如叙利亚和乌克兰的冲突问题），西方国家强化了自主制裁意图，对其认为的、违反国际法和全球准则的行为进行回应。

自主制裁还在西方国家内部、特别是七国集团的外交政策协同方面扮演着日益重要的角色。在拜登上台后，美国寻求重塑与传统盟友间的关系，制裁机制成为重要突破点——例如今年美欧对俄罗斯和缅甸的制裁。然而，美国对欧洲企业构成威胁的制裁措施仍是双方关系出现紧张的潜在爆点，尤其是针对俄罗斯天然气管道项目的制裁。

议题国家高度重合

目前，“三驾马车”的制裁多聚焦恐怖主义、网络攻击、化学武器、人权、干预选举、核扩散、跨境犯罪等议题。西方自主制裁机制的范围往往与此趋同，很少出现“三驾马车”未曾涉及的国家和议题。

以人权问题为例，追随美欧步伐实施治外法权和专项制裁的趋势越来越明显。2016年来，部分西方政府跟随美国脚步，陆续出台了与《马格尼茨基法案》类似的法案，包括爱沙尼亚（2016年）、加拿大（2017年）、立陶宛（2017年）、拉脱维亚（2018年）和英国（2018年）。澳大利亚和挪威也在考虑类似立法。

不过，由于外交政策目标和外交关系存在差异，各国自主制裁机制的优先实施对象有所不同。例如，拉脱维亚、立陶宛和爱沙尼亚均利用本国版本的“马格尼茨基制裁法案”，对俄罗斯的个人实施资产冻结和旅行禁令，凸显出俄罗斯与波罗的海邻国之间的长期紧张关系。

具体名单存在差异

在具体的制裁名单方面，如果出现普遍关注的事件，西方国家往往会与美国和欧盟高度协同。2018年沙特记者卡舒吉遭遇谋杀后，加拿大和美国一样对17名涉案的沙特公民实施了制裁，法国、德国等没有自主制裁机制的西方国家则对这17人发出了旅行禁令。英国也在2020年7月将这17人及另外3人列入黑名单。在缅甸政变发生后，英国和加拿大再次框定了与美国大致相同的制裁名单。

但在许多情况下，西方各国的制裁名单彼此不同，也有别于美国和欧盟。这将给在多个司法管辖区内运营的企业带来额外的合规负担。

对于一些制裁风险高、且近年来美国和其它西方国家对其外交政策存在分歧的国家而言，这一点更加明显——例如伊朗。对于其它地区，即使西方国家的外交政策没有差异，制裁名单也会有显著区别。例如，欧盟的决定必须经27个成员国达成共识，这让原本寻求与其协同的国家转而采取了更加灵活和独立的做法。

以津巴布韦为例：美国、欧盟、加拿大、英国和澳大利亚根据各自制裁机制列出的清单涵盖200多项个人和实体，但只有津巴布韦国防工业公司（ZDI）成为5个国家的共同目标；加拿大的制裁范围最广；美国指定的实体最多；澳大利亚和英国的制裁规模相同，但ZDI是唯一重合的对象；联合国则没有对津巴布韦实施任何制裁。

尽管自主制裁机制的影响范围和力度通常不如“三驾马车”，但各国政府日益强调企业遵守规定，以作为实现外交政策目标的重要工具。在越来越多国家因地缘政治格局变化而引入制裁机制的趋势下，从事跨司法管辖区商业活动的企业愈发需要完善制裁合规治理。但另一方面，由于当下制裁机制的复杂和来源多样性，企业进行制裁合规的实践时需要更多的智慧，充分而准确的信息及解读、通盘且长远的思虑、柔韧而灵活的应对，缺一不可。