聚焦2020年美国大选——总结篇:拜登全球政策大盘点


聚焦2020年美国大选——总结篇:拜登全球政策大盘点


 

如无意外,拜登将在2021年1月20日正式宣誓成为第46任美国总统。所有人都在看着拜登政府将在未来四年采取怎样的全球政策。在“聚焦2020年美国大选”系列的总结篇中,我们将全面盘点拜登对各地区的外交政策,看看他们将如何左右世界格局、影响企业投资运营。

总体而言,我们认为拜登的外交政策将具备四大特点:交易色彩减弱,可预测性更强;倡导多边主义和国际合作;强调美式民主与人权政策;继续奉行竞争性的地缘政治战略。
 

亚洲和太平洋


在特朗普治下,近几年美国显著提高了亚洲事务的优先级,特别是对华战略竞争。虽然拜登势必要将很大一部分精力用于处理国内事务,但其团队已表明有意重新为美国外交政策定调。而其中,亚洲将继续占据重要地位——正如拜登在胜选后第一次与日本、韩国和澳大利亚领导人通话时所说的:“美国又回来了。” 我们预计,拜登政府将在该地区保持强大的军事力量,同时通过重建双边关系和联盟来加强其外交和经济领域的存在,并修复特朗普退出TPP后遭到动摇的美国与亚洲间贸易关系。

东亚

毋庸置疑,中美关系将是拜登在战略外交方面所面临的最大课题。在两党均主张继续对华强硬的背景下,拜登预计将维持战略竞争的基本姿态,但会采取更具战略性的方针:一方面通过拉拢盟友与中国“在必要的领域内竞争”;另一方面则在气候变化、疫情应对等问题上与中国“展开力所能及的合作”。拜登政府对华议程的优先项也会调整(例如减少对关税和贸易赤字的关注)。2021年,中美竞争的基调、范围和强度或将有所缓和,企业在供应链、贸易、投资方面受到的压力也可能减轻。但从长远看,战略目标上的冲突仍是中美关系躲不过去的难题。

日韩方面,拜登的多边战略也将得到体现:重视修复和巩固与盟友的关系,甚至可能作出一些让步,而不像特朗普一样在军费等问题上锱铢必较。

南亚

印度素来有不结盟传统,或许无法像日本和韩国一样通过签订条约成为美国盟友。但莫迪政府将继续寻求与美国加深安全和防务合作,并就5G基础设施等战略领域展开更紧密的磋商。此外,印度还将借助拜登对气候变化的重视,为国内可再生能源开发项目寻求融资机会。鉴于拜登可能会重点关注市场准入、知识产权保护等问题,经济和贸易领域仍是美印两国的争论焦点。

东南亚

自越战时代起,大多数美国总统都高度重视东南亚,但特朗普显然并未遵循这一惯例。拜登政府或将重新关注这一地缘政治上至关重要的地区,优先巩固与“最亲密伙伴”(菲律宾、新加坡、越南)的关系;同时与印太地区盟友(如日本和澳大利亚)合作,为基础设施建设项目提供资金,以与中国竞争。

欧洲


拜登的多边主义路线使得多数欧洲国家对其当选表示欢迎。在拜登重视传统盟友和合作伙伴的外交政策下,美欧关系相比特朗普时期将更稳定,但并非“铁板一块”——双方在贸易、工业和国防问题上依然存在结构性矛盾,相应的利益分歧仍可能使双边关系陷入紧张。

贸易与气候变化

贸易方面,拜登将恢复与世界贸易组织(WTO)的接触,寻求在规则框架下解决贸易争端,并愿意与盟友就WTO改革进行商谈。拜登还可能采取行动缓和美欧贸易摩擦,取消针对钢铁、铝、汽车等欧洲商品的关税。应对气候变化方面,拜登已经宣布将在就职第一天就重返《巴黎协定》,欧盟也欢迎美国在气候问题上扮演更积极、更具建设性的领导角色。以上因素都将给跨大西洋伙伴关系带来积极影响。

但分歧仍然存在:
• 拜登政府将继续抵制欧洲对美国科技公司的征税行为,并挑战补贴和其它限制市场准入的举措。
• 《美欧自由贸易协定》前景不明,双方在食品标准和农业市场准入方面存在极大分歧。
• 欧盟需要权衡对华政策。例如:中国是德国最大的贸易伙伴之一,无论谁在2021年成为新总理,德国都将继续维持一种较为平衡的关系——这可能与美国的对华立场相冲突。

伊朗问题

特朗普时期,伊朗问题是美国和欧盟争论的焦点之一。欧盟一直力挺《联合全面行动计划》(JCPOA,即伊核协议)。拜登已经表示将重返伊核协议,认为这仍是对伊朗核计划最有效的约束。如果美国能解除制裁并回到谈判桌前,欧盟恢复与伊朗的外交和贸易关系将变得更具可能性。
但实际上,拜登的计划并不容易实现。在美国2018年退出伊核协议之后,伊朗多次违反协议内容并扩大核计划,这让拜登很难取消相关制裁。而且特朗普还可能在执政的最后阶段继续升级制裁力度,进一步削弱伊朗方面的信任感。这也将使得拜登上任之后的谈判空间受限。

安全合作

尽管特朗普对北约不断施压,但却未能实现2024年北约国家将2% GDP用于国防的目标。拜登可能会就国防支出问题展开建设性对话,而非采取高压措施。

对美国安全保护的依赖程度仍会在欧盟内造成严重分歧,特别是在法国和德国之间。法国主张欧洲战略自治,而德国则更倾向于欧美联合。未来这种分歧可能会日益加剧,欧盟加强区域防务合作的势头也可能因此受到削弱。

中东


虽然拜登将寻求使美国的中东政策制度化,但并未在该地区设立太高目标,也缺乏“拜登版政策”(重返伊核协议除外)。除了进行常规接触、维持传统联盟和有限的军事部署,拜登或许不会在重塑美国与中东地区关系方面投入太多精力。正如他所提名的国务卿安东尼·布林肯在2020年7月一次智库讨论中所预测的:未来民主党政府“将在中东做得更少,而非更多”。

但另一方面,中东局势正在疫情影响下发生变化,可能引发各种危机并寻求美国介入。海湾经济体面临经济转型加速期,迫使政府重新配置国家资源、修改社会契约、寻求新的联盟,以迎接后石油时代。在一些经济萧条和失业率飙升的国家,出现破坏性社会动荡的风险正在上升。拜登可能需要在有限的地区政策和现实变局间作出选择。

地区战略格局变化

中东地区的国家联盟和竞争格局已经出现明显变化。以色列与阿联酋和巴林签署关系正常化协议,与沙特阿拉伯的关系也有所缓和,凸显这些国家已形成对抗伊朗影响力的共识。拜登或将延续特朗普路线,继续支持以色列与海湾阿拉伯国家关系正常化。但这些国家均对美国可能取消对伊制裁心存疑虑——如何取得平衡将成为拜登面临的一道难题。

土耳其

拜登曾公开抨击土耳其总统埃尔多安,在担任奥巴马副手期间就表示有信心通过强硬举措改变其行为。作为北约的支持者,拜登很可能会阻止土耳其继续破坏联盟团结,例如就其购买俄制S-400防空系统进行制裁。同时,拜登还可能借机向海湾阿拉伯国家抛出选择题:要么继续面对土耳其的威胁,要么通过美国调解来缓和日益加剧的对抗局面。

沙特阿拉伯

拜登上任对沙特阿拉伯而言大概是喜忧参半。一方面,美国可能减少在也门冲突中对沙特的支持,并加大对沙特侵犯人权行为的抨击。另一方面,拜登也意识到沙特和其它海湾阿拉伯国家在地区安全与稳定中的重要作用——他或许会寻求与沙特在伊核协议、沙以关系正常化以及能源方面展开合作。

非洲


特朗普执政期间,非洲一直在美国的优先事项列表中排名靠后,政策也从援助转向了更偏商业化的方向。虽然拜登尚未明确阐述对非政策,但预计该地区仍不会成为重点。

拜登对于多边主义、气候变化和种族正义的主张可能会体现到他的非洲政策中(他在大选前特别评论了尼日利亚反对警察暴力的抗议活动)。他还可能淡化特朗普对双边贸易协定的渴望,转而采取在华盛顿广受支持的《非洲增长和机会法案》等区域机制;并取消针对非洲国家的移民限制。

• 南非:将继续作为美国的重要贸易伙伴和美国在非洲南部开展商业活动的平台。
• 西非:萨赫勒地区的伊斯兰极端主义运动将继续成为美国的重大安全担忧。拜登可能会为地区军队提供培训、情报和行动支持,并寻求通过地区集团(如非洲联盟、西非国家经济共同体)来解决当地的经济、安全和治理挑战。
• 埃塞俄比亚:拜登需要面对因复兴大坝而急剧恶化的双边关系和当地持续不断的国内冲突所带来的安全危机。
• 肯尼亚:大概率仍是美国针对索马里阿尔沙巴布组织地区反恐行动的重要合作伙伴。此外,今年7月启动的美国 - 肯尼亚自由贸易协定谈判可能搁置。

南北美洲


拜登对待拉丁美洲的态度预计与奥巴马相仿,特别是在古巴和中美洲问题上。可能的举措包括废除特朗普移民政策,维持地区安全合作,强调民主、环境和人权议题等。

• 加拿大:加总理特鲁多是首位祝贺拜登胜选的外国领导人,两人承诺将加强双边关系。虽然拜登政策与加拿大的多边和“进步”外交主张非常契合,但双方在贸易和跨境石油管道问题上的摩擦可能仍会持续。
• 墨西哥:拜登可能会暂停特朗普在移民、贸易、有组织犯罪等问题上的高压措施,但同样会严格执行《美墨加三国协议》,尤其是在劳工和环境方面。
• 巴西:虽然巴西总统博索纳罗与拜登的关系不那么亲密,且在环境和气候政策方面已有裂痕,但拜登预计仍将视巴西为拉丁美洲重要的经济和战略伙伴。他可能会延续特朗普的路线(例如将巴西作为北约之外的主要盟友)。而巴西也需要与作为其第二大贸易伙伴的美国保持良好关系。
• 委内瑞拉:拜登团队已经在几份公开声明中明确表示将以外交对话为开端,用更加“细腻”的方式对待委内瑞拉总统马杜罗。但同时,美国继续寻求委内瑞拉政治过渡、并实施制裁的计划预计不会改变。
• 古巴:拜登可能会恢复以逐步解除制裁换取政治让步的做法,但解除长达数十年禁运等重大改变还言之尚早。


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